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40年歷經5次機構改革,中國社保打造世界最大養老保障網
2018-12-18

坐落于北京市東城區和平里中街的人力資源和社會保障部(下稱“人社部”),在過去的40年間見證了我國社保制度改革的風風雨雨。

改革開放以來,我國共進行了8次大型的機構改革,人社部經歷了其中的5次。從勞動部到勞動保障部再到人社部,它的每一次更名、掛牌和業務調整,均標志著我國的社會保障改革又向前推進了一步。

40年前,中國幾乎沒有人聽說過“社保”二字。作為國企配套改革的社會保障制度,是在一無所有的荒原上起步,到如今,已經長成了覆蓋城鄉居民的多層次社會保障體系。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文認為,改革開放以來,我國經濟發展取得的巨大成功,得益于社會保障制度的改革。40 年的改革開放歷程告訴人們,社會保障的作用主要有兩個:市場經濟的壓艙石和社會穩定的安全網。

人社部數據顯示,我國基本養老保險參保人數已達到9.26億人,醫療保險參保人數達到13.5億人,失業保險1.92億人,工傷保險2.31億人,生育保險1.98億人,社保卡持卡人數達11.5億人。已經建成世界上最大的養老保障網絡(參保率90%)和健康保障網絡(參保率95%)。

從“單位保障”走向“社會保障”

改革開放以來,為適應計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌要求,我國穩步推進各項社會保障制度改革。20世紀80年代,地方陸續進行養老、醫療、待業保險等方面的試點,為90年代末國家制定全國統一的社會保障制度提供了雛形。

在我國社會保障政策制定過程中,養老金制度改革算得上是啟動最早、爭議最大、文件最多的單項改革。從退休費用社會統籌到實行社會統籌和個人賬戶相結合,再到統一的企業職工養老金制度,耗時十多年。每一項改革均是在巨大的爭議中前行。

這十多年間,勞動保險的主管部門國家勞動總局迎來兩次機構改革。在1982年改革開放后第一次國務院機構改革中,勞動總局和國家人事局合并為勞動人事部。隨后在1988年的機構改革中,勞動部門與人事部門分離,新的勞動部成立,主管全國企業職工的就業、退休等事務。

1978年是我國改革開放元年,就在這一年,全國人大常委會繼1951年審議通過《勞動保險條例》之后,又審議通過了關于干部和職工退休退職的專門法案,即《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于職工退休、退職的暫行辦法》。這兩個文件習慣上稱為“1978年104號文”。

“1978年104號文”所規定一些條款到如今仍在適用,比如男60周歲、女干部55歲、女職工50歲的退休年齡標準。然而,這一文件并沒有解決養老費用的籌資問題,退休費仍然由企業自行安排,新老企業負擔冷熱不均的矛盾越發突出。

1983年下半年,原勞動人事部提出退休費用實行社會統籌的意見。1984年10月,湖北省沙市在二輕系統試點退休費用統籌,這是我國最早的退休費用統籌改革試點之一,邁開了我國養老保險“社會統籌加個人賬戶”之路。

南京財經大學公共管理學院教授林治芬對第一財經表示,退休費統籌在一定范圍內均衡了企業間的退休費負擔,支持了退休金發放,但并未從根本上解決其資金不足與企業間負擔差異懸殊的問題。

在我國社會保障制度改革的初期,對社保改革大思路產生決定性影響的兩個關鍵部門是國家體改委和勞動部。

1989年,在國家體改委的主導下,海南省、深圳市試點探索儲存基金保險制(個人賬戶制)與現收現付統籌制(共濟賬戶制)相結合的制度。

1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》確立了基本養老保險、補充養老保險、職工個人儲蓄性養老保險“三支柱”,實行國家、企業、個人三方共同負擔,至此我國養老保險個人繳費制度正式確立,開辟了養老保險基金籌集的新渠道。

1993年11月召開的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(下稱《決定》)。鄭秉文對第一財經表示,這個《決定》首次明確提出“建立多層次的社會保障體系”和“實行社會統籌和個人賬戶相結合”等一系列嶄新概念。當時他已經意識到中國要實行市場經濟,建立社保制度是重中之重。

親身參與了社保改革政策制定的中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧回憶稱,當時對養老保險改革方向爭論很激烈,比如,職工養老保險要不要搞個人賬戶,搞多大,各省要不要自己定比例等。

1995年國務院一錘定音出臺的《關于深化企業職工養老保險制度的通知》提出,建立社會統籌與個人賬戶相結合(統賬結合)的基本養老保險制度。但由于允許各地在3%~17%的范圍內自行設定個人賬戶規模,分散化個人賬戶又對勞動力流動造成了新的阻礙。

為了解決這一問題,1997年出臺的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,在全國范圍內統一了城鎮企業職工基本養老保險制度。至此,養老保險制度邁出了從“單位保障”向“社會保障”最關鍵的一步。

在此前后,其他社保制度也陸續出臺,中國“五險”制度確立了基本框架。

1994年,原勞動部發布《企業職工生育保險試行辦法》建立起生育保險制度。1996年原勞動部發布《企業職工工傷保險試行辦法》。1998年國務院頒布《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》,意味著統賬結合的城鎮企業職工基本醫療保險制度在中國正式確立。1999 年國務院頒布《失業保險條例》正式在全國范圍內實施失業保險制度。

從“國企配套改革”到“擴面提待”

1998年,國務院進行改革開放以后的第四次機構改革,在勞動部基礎上組建了勞動和社會保障部,這也是社保主管部門的第三次機構改革。

這次機構改革,把當時由勞動部管理的城鎮職工社會保險、人事部管理的機關事業單位社會保險、民政部管理的農村養老保險、各行業部門統籌的養老保險以及衛生部門管理的公費醫療,統一由勞動和社會保障部管理,建立起統一的社會保險行政機構。

據一位改革親歷者回憶,早在1988年前后,已經有很多部門向國務院建議成立社會保障部。但考慮到當時國務院機構改革剛剛完成,不宜設立新機構,這一動議便沒有實施。

十年之后,勞動和社會保障部組建的最大背景是國企改革攻堅戰。經濟結構調整導致就業結構調整,政府面臨自工業化以來最大規模的失業下崗潮。當時確定的社保制度改革的重要目標,就是要更好地為國有企業改革配套和服務。

而與國企下崗幾乎同時出現的一個危急情況是,一些地區出現了養老金拖欠問題并呈現蔓延之勢。1998年,我國政府采取了“兩個確保”的政策:確保離退休人員按時足額領取養老金和確保國有企業下崗職工基本生活保障。

鄭秉文認為,社會保障制度為國企兩次改革轉型做出貢獻。一次是20世紀80年代中期,襁褓中的社會保障制度剛啟動試點,就為正值脫胎換骨的國企轉型及其職工“脫離體制”發揮了緩沖作用;另一次是20世紀90年代末,為建立現代企業制度和大規模減員(恰好發生東亞金融危機)發揮了兜底作用。

2000年左右,國務院提出真正實現國有企業的根本改革,前提是要有一個完善而規范的社會保障體系,一個獨立于企業、事業單位之外的社會保障體系。

為實現這一目標,2000年《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》出臺,并陸續在東北三省開始試點。2005年在遼寧試點基礎上,《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》頒布,現行的養老保險制度從此基本定型。

林治芬認為,從2005年起至2013年,政府的養老保險改革顯現出了兩個維度,一個是新一屆政府確立的擴大覆蓋面與提高養老金待遇(下稱“擴面提待”),另一個是前任政府所確立的既定改革路徑,但明顯第一個維度成為這一階段政府養老保險改革的主導,制度的普及型得以明顯提高。

2005年,政策將城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員納入職工養老保險制度;2006年研究建立農民工養老保險制度;2009年建立農村養老保險制度;2011年建立城鎮居民養老保險制度,2012年將集體企業、五七工、家屬工等人群納入社會養老保險制度范圍。在擴大覆蓋面的同時,政府還以每年10%的幅度連續提高企業退休金。

醫療保險方面,2002年10月,我國明確提出,各級政府要積極引導農民建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。2009年,國務院作出深化醫藥衛生體制改革的重要戰略部署,確立了新農合作為農村基本醫療保障制度的地位。

十八大之后,“擴面提待”不再是社保改革的關鍵詞,但政府仍然在繼續推進這兩方面的改革,實施全面參保計劃和較小幅度的待遇提升,取得的效果也非常明顯。

人社部的數據顯示,1993年,十四屆三中全會提出建立多層次的社會保障體系之時,當年參加退休費用社會統籌的人數8964萬人,參加失業、工傷、生育保險的人數分別為7924萬人、1100萬人和550萬人,參加醫療費用社會統籌的僅540萬人,大多數勞動者還不能充分享有各項社會保障。

十八大以來,實施全民參保計劃之后,各項社會保障的覆蓋人數迅速增加。目前,我國養老保險覆蓋人數已經超過9.25億人,基本醫療保險覆蓋人數已經超過13.5億人,基本實現全民參保。失業、工傷、生育保險的參保人數均達到2億人左右,覆蓋了絕大多數職業群體。

在待遇水平上,企業退休人員基本養老金自2005年到2018年連續14年上調,城鄉居民養老保險基礎養老金最低標準持續提高。職工醫保和居民醫保基金最高支付限額,分別為當地職工年平均工資和當地居民年人均可支配收入的6倍,政策范圍內住院醫療費用報銷比例,分別達到80%和70%左右。居民醫保財政補助標準,從2007年的人均40元增長到2018年的490元。全國月人均失業保險金水平已達1228元,生育待遇水平提高到人均1.81萬元。

社保改革攻堅克難再入深水區

繼2008年大部制改革中,原勞動保障部和人事部合并為人社部之后,2018年社保主管部門迎來了第五次機構改革,醫療保障部門從人社部中分離,與衛計委的新農合及發改委的價格部門共同組建了國家醫療保障局。

國家醫療保障局是這一輪機構改革中最受關注的部門之一,被稱為“超級醫保局”。超級醫保局組建的原因之一,也是社保改革進入深水區之后部門之間的利益難以平衡。

以“城居保”和“新農合”的管理權為例,早在2013年國務院機構改革中提出按照同一件事由一個部門負責的原則,“城居保”和“新農合”的管理職責由一個部門承擔。但這一改革直到2018年還沒有完全統一,直到國家醫保局成立才終結了這場拉力賽。

林治芬表示,2013年之前的社保改革把容易改的都改了,剩下的都是“難啃的骨頭”,2014年以后我國養老保險改革進入攻堅克難階段。

2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》出臺,整合農村養老保險和城鎮居民養老保險,建立城鄉居民基本養老保險制度。

2015年1月,國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,決定從2014年10月實行機關事業單位養老保險制度,至此,喊了20多年的機關事業單位養老保險并軌終于啟動。同時建立了機關事業單位職業年金。

2018年6月,國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》,明確從2018年7月1日起按照各省份養老保險基金的3%建立中央調劑金。

鄭秉文認為,十八屆三中全會以來,一方面,社會保障全面深化改革,搭建起了全局性的、結構性的主體框架和頂層設計,“四梁八柱”已經建立起來;另一方面,社會保障積極參與供給側結構性改革,逐漸提升為國家治理體系的組成部分和治理能力現代化的主要體現。

人社部黨組在《求是》雜志上發文談改革開放40年的成就時稱,我國社會保障制度實現了從企業單位保障到社會保障,從企業單一責任到國家、單位和個人三方責任共擔,從城鎮到農村,從城鎮職工到城鄉居民的重大轉變,建立了“獨立于用人單位之外,資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化”的現代社會保障制度,形成了一套與社會主義市場經濟體制相適應的制度體系。

時代和經濟的發展在繼續對社保制度改革提出新的要求,供給側改革首當其沖提出表示要降低社保費率。當前,過高的社保費率增加了制度性交易成本,成為企業尤其是中小企業的重負。

人社部已表示,下一步將落實國務院常務會議關于研究提出繼續降低社保費率具體辦法的要求,會同有關部門研究制定降低養老保險費率具體方案。

第一財經記者從多位地方社保官員處了解到,在現行制度下,由于地區間養老保險基金苦樂不均,養老保險降費的空間很有限,一些結余較少的省份一旦降費,基金將很快就會出現不平衡。

林治芬認為,養老保險基金收入增幅回落,支出壓力加重,雖然建立了中央調劑金,但根本問題并未解決,養老保險基金財務可持續性依然是橫亙在眼前的問題。

鄭秉文認為,僅靠單項改革或臨時措施,難以從根本上把社會保險費真正持久有效地降下來,當前應該解決制度激勵性不足的問題,讓所有參保人主動按實際工資真實繳費,在目前替代率保持不變的條件下,才有可能實現降低名義繳費率的目標。


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